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依法确定城管执法范围 积极推进地方城管执法体制改革
发布日期:2017-05-08

 

住房和城乡建设部颁发的《城市管理执法办法》(以下简称《办法》)于2017年5月1日起生效,从此,全国城管执法具有了重要的部门规章依据。这对于规范城市管理执法工作,提高执法和服务水平,具有重要的现实意义。为更好地理解和实施《办法》规定的内容,本文作者仅对《办法》中城管执法人员共同关心的重点条款进行系列解读,供城管执法人员参考。

地方城管执法体制改革有两个要点:一是组建城管执法机构;二是确定城管综合执法范围本文将着重阐述如何依法确定城管执法范围问题。从行政法的渊源上来看,《办法》的法律效力低于国务院行政规范性文件,因此,在该《办法》确定的城管综合执法范围的主要依据是中共中央 国务院《关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》(以下简称《指导意见》)﹝中发(2015)37号文件﹞确定的综合执法范围。 

《指导意见》规定城管综合执法的具体范围是:

(1)住房城乡建设领域法律法规规章规定的全部行政处罚权;

(2)环境保护管理方面社会生活噪声污染、建筑施工噪声污染、建筑施工扬尘污染、餐饮服务业油烟污染、露天烧烤污染、城市焚烧沥青塑料垃圾等烟尘和恶臭污染、露天焚烧秸秆落叶等烟尘污染、燃放烟花爆竹污染等的行政处罚权;

(3)工商管理方面户外公共场所无照经营、违规设置户外广告的行政处罚权;

(4)交通管理方面侵占城市道路、违法停放车辆等的行政处罚权;

(5)水务管理方面向城市河道倾倒废弃物和垃圾及违规取土、城市河道违法建筑物拆除等的行政处罚权; 

(6)食品药品监管方面户外公共场所食品销售和餐饮摊点无证经营,以及违法回收贩卖药品等的行政处罚权。

 城市管理部门可以实施与上述范围内法律法规规定的行政处罚权有关的行政强制措施。到2017年年底,实现住房城乡建设领域行政处罚权的集中行使。

为落实《指导意见》文件精神,《办法》第八条规定“城市管理执法的行政处罚权范围依照法律法规和国务院有关规定确定,包括住房城乡建设领域法律法规规章规定的行政处罚权,以及环境保护管理、工商管理、交通管理、水务管理、食品药品监管方面与城市管理相关部分的行政处罚权”。由此可见,《办法》与《指导意见》规定的城管综合执法范围保持一致,城管综合执法应当在上述范围内进行。但《办法》第八条规定的城管执法范围比较概括,为地方城管立法和城管执法体制改革预留了空间。

但在地方城管执法体制改革实践中,有的地方政府领导对《指导意见》规定的综合执法范围却产生了误解,认为城管综合执法就是综合政府所有执法部门的执法权,因此,在地方城管执法体制改革文件中确定的综合执法范围超出了城管综合执法范围,涵盖了众多政府部门的行政执法权。例如:有的政府文件中规定的综合执法的范围包括了市政公用、市容环卫、园林绿化、城乡规划、环境保护、工商行政管理、公安交通、土地和矿产资源、建筑业、房地产业、人防(民防)、水行政、安全生产、石油天然气管道保护、陆域渔政、林政、教育、商务、旅游、价格、体育管理等21个方面的法律、法规、规章规定的全部或部分行政处罚权。很显然,这个文件确定的综合执法范围已经超出了《指导意见》和《办法》第八条规定的城市管理综合执法范围。此外,还有广州市荔湾区综合行政执法局,也集中了卫生、环保、文化、交通、食药等12个部门的2300多项执法权。

针对上述情况,作者认为:城市管理综合执法的本义就是要把城市管理领域内分散的各个专业执法队伍通过整合集中,在城市管理领域内实施城市管理综合执法。然而这种超出城市管理范围的综合行政执法,由现有的城管执法人员去行使21个方面的法律、法规、规章规定的全部或部分行政处罚权,或者行使12个政府部门的2300多项处罚权,恐怕有些力不从心,难以产生较高的执法效能。因为现有各地城管执法队伍中各种专业技术人员短缺,无法胜任技术含量较高的行政执法工作,由此可见,这种超出城市管理综合执法范围的综合行政执法必然会遇到理论困惑和实践难题。

 

作者 认为:

解决超出城市管理综合执法范围问题的对策,应当是依法界定城市管理范围和综合执法范围,使城市管理范围和综合执法范围具有法律依据。因为按照职权法定原则,在我国现行有关城市管理法律、法规、规章没有改变的情况下,城市管理的范围应当是各级人民政府及相关行政管理部门依法对城乡规划、城市建设、城市公共空间、市容环境卫生、园林绿化、城市河湖、市政设施、公用事业、建筑业、房地产、城市公园、城市道路、社区管理、应急管理、城市生态环境等公共事务和秩序进行服务、管理和行政执法的活动。因为对应上述的城市管理范围和内容,现行有关法律、行政法规和部门规章都有相应的规定。因此,按照行政法一般原则,城市管理的范围与城市管理综合执法的范围应当保持一致,即在城乡规划、城市建设、城市公共空间、市容环境卫生、园林绿化、城市河湖、市政设施、公用事业、建筑业、房地产、城市公园、城市道路、社区管理、应急管理、城市生态环境等范围内实施城市管理综合执法。从行政法理论和城市管理执法实践上看,在目前的条件下,实施跨多个政府部门开展综合行政执法的条件暂不具备,等到跨多个政府部门开展综合行政执法的条件具备时,再实施也不迟。因此,现在地方开展城管执法体制改革,应当依据现行有关城市管理法律、法规、规章(《办法》)确定城管综合执法范围,积极推进住房城乡建设领域综合执法,并且《指导意见》已经规定了时间表,即到2017年年底,实现住房城乡建设领域行政处罚权的集中行使。

 

作者 | 王毅

(住房和城乡建设部专家、扬州大学城市管理研究中心主任、法学院教授)

 

 

 

 

 

 

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