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胡小明|智慧城市顶层设计再反省 亟待建立长期效益评估制度
发布日期:2017-08-18

 1.顶层设计始终难以落地

 顶层设计的落地难是智慧城市建设中的普遍问题,去除浮躁之风是智慧城市顶层设计改进的重要内容。

 1.1  顶层设计背离了人们期望

 人们对顶层设计寄予了很高期望,希望顶层设计能够保证智慧城市建设方案的科学性、合理性,为此不惜重金聘请知名的专家来进行顶层设计方案的评审,然而很遗憾,顶层设计很难满足人们的期望,顶层设计与智慧城市建设越来越脱节,落地难问题越来越普遍。

 1.2  规模越来越大,财政难以支撑

 智慧城市的顶层设计规模越来越大,覆盖越来越全,以至于地方政府越来越难以承担。城市需要做的事很多,而如此大规模的智慧城市投资是否值得谁也说不清,没有人做过整体投资的效益分析,多数建设项目都是由各部门提出的,政府并没有部门进行总体平衡,智慧城市建设出现多而杂的局面。

 1.3  抓不住城市最需要解决的问题

 智慧城市要做的事情很多,必须选择重点一件一件地做,政府的精力与可用的资源有限,确定解决问题的主次先后顺序很重要,但是这些并未被列入顶层设计的考虑范围,顶层设计只会增添项目却不敢删减项目,更无排列优先级的能力,不分主次,“眉毛胡子一把抓”的顶层设计必然会迷失城市的发展方向。

 1.4  对执行难度估计远远不足

 目前顶层设计对无形成本低估很普遍,对有形成本(如设备)精心计算,而对模糊成本(如软件开发、数据处理、数据整合等)严重低估,对组织与管理成本(如数据质量维护、数据开放等)未加考虑。智慧城市建设是一项社会重组工程,对组织与培训的成本的低估直接影响智慧城市应用的普及。

 系统不是建好了就能正常运行,每个系统都需要有一段适应、维护、修改的磨合过程,磨合适应的成本(也是组织成本)甚至会超过初次开发的成本。对无形成本估计不足是顶层设计不能落地的重要原因。

 2顶层设计脱离实际的甲方原因

 华而不实的顶层设计是浮躁的智慧城市建设纵容的结果,高质量的顶层设计只能在甲方对质量严格挑剔的环境中产生。

 2.1  很多智慧城市投资不依赖顶层设计

 顶层设计对于智慧城市的投资规模并没有多少发言权,特别是纵向系统。一些项目负责人最关注的并不是技术与需求,而是如何得到经费,投资规模来自于领导间的协议,有些纵向管理系统的经费并不归地方管理,顶层设计往往是既定投资规模的汇总,并无投资的规划权,对经费没有话语权的项目难有权威。

 2.2  走过场的专家评审

 通常顶层设计要经过专家评审,但顶层设计的质量是设计出来的而不是评出来的,评审提高不了质量。专家评审很容易通过,半天至一天的评审时间,专家连资料都看不完,更谈不上充分发表意见,没有人在意专家是真还是假、意见重要不重要,评审的主要作用是让专家分担责任,借助于某些专家的名气进行宣传。

 2.3  人治的智慧城市不会关心顶层设计

 人们常说政府信息化是“一把手工程”,即是说信息化是人治而非法治,人治的智慧城市建设不会尊重顶层设计,因为领导人更关注任期内效益而非智慧城市建设的长远效益,不考虑长期负责的领导人不会对关注长远效益的顶层设计有兴趣,上行下效使更多的管理干部也不把顶层设计当回事。

 2.4  政府行为的短期化使顶层设计华而不实

 智慧城市建设是一个长期的过程,城市整体的智慧积累与提升都需要时间,每项具体的智能项目要使用户满意都需要长时间的磨合与改进,急于求成是不可能做好的,知识积累不可能速成。浮躁的管理人会纵容假大空的顶层设计,而认真的管理者会循序渐进地建设智慧城市并制止华而不实之风。

 3顶层设计出现问题的乙方原因

 顶层设计落地难反映了乙方的设计思想脱离实际,设计者以自己的价值观替代甲方价值观进行设计,未能理解各利益相关方的真实需求。

 3.1  设计者缺乏用户的价值观

 顶层设计脱离实际与设计者思想方法密切相关,设计者需要明确顶层设计的评价标准不是设计者的标准而是用户的标准,设计者要学会以用户的价值观来评价顶层设计,俗话说“干活不问东累死也无功”。拥有IT背景的设计人员热衷于推销最先进的技术体系设计,而不清楚顶层设计首要任务是解决智慧城市方案经济上的合理性,评价标准的偏离是顶层设计脱离实际的主要原因。

 3.2  工程人员不理解不确定性

 IT工程人员长期面对的是信息工程问题,其思维模式主要是确定性的,确定性思维方式适合于具体的、稳定的信息化工程,而智慧城市的复杂性超出信息工程学的领域,存在着大量不确定性,效益本身就是不确定的,顶层设计不可能设计出完美的方案来解决未来所有问题,面对不确定性环境,应当设计滚动的、不断反馈改进的动态系统,以富有弹性的间接措施替代对未来问题的直接处理,借助于激励与约束的机制,鼓励人们面对不断出现的新问题进行创新。

 3.3  偏离了城市发展的核心目标

 智慧城市顶层设计要以用户的核心目标为中心,核心目标凝聚了用户的最大价值,城市的资源是有限的,一次顶层设计不要想解决所有的问题,必须集中资源、集中精力解决城市最急需解决的问题,项目要与核心目标配套才更有效益,不要去增添与核心目标无关的内容,散乱的项目只会分散精力却不能带来增值。顶层设计最重要的作用是组织围绕核心目标配套服务,配套与同步是效率之源。顶层设计的预见力有限,不要想一次完成所有的任务。

 3.4  忽视组织化成本损害了可操作性

 建设智慧城市的目的是为了提高城市的效率,效率主要来自各种资源的有效组织,智慧城市建设是全社会的组织化改造,信息技术是组织化改造的重要工具,但工具不等于效益,多方面合理配套才是效率之源,配套包括流程改造、知识普及、数据完善等等,它们都是组织化建设的重要内容,是信息化工作的组成部分,这些工作成本不低,却常被人们忽视,例如数据整理的成本远高于数据分析的成本。顶层设计人员对IT外的组织化成本估计不足必然增加执行的困难。

 4建立长期评估机制整肃智慧城市市场

 要改变顶层设计华而不实的局面,首先应改变各方急于求成的心态,如果政府真正重视智慧城市建设质量,高质量的顶层设计一定会大量出现。

 4.1  缺乏长期考核机制会纵容劣质顶层设计

 在顶层设计中出现一些问题并不可怕,可怕的是存在着滋生华而不实顶层设计的土壤,低质量的顶层设计因有急功近利的甲方纵容而存在。要提高顶层设计质量必须改变粗放的需求生态,实施智慧城市效益的长期考核,清肃智慧城市建设的浮躁之风,华而不实的顶层设计将难以生存。

 4.2  长期效益要有长期的评估机制

 顶层设计缺乏有效的跟踪考核是造成顶层设计出现滥竽充数的重要原因,智慧城市的效益需要长期运行才能体现,顶层设计的优劣需要由实践来检验。要求专家在评审中迅速看出问题并不现实,方案写得越详细对问题掩盖性越强,有些设计者经常以熟悉内容的过度描述来为想不清的内容打掩护,想靠一次性专家评审来保证质量既不合理也不可行,专家评审也需要补充长期复核的机制。

 4.3  政府重大智慧城市决策要长期追责

 智慧城市是长期的事业,从决策到产生效益需要很长的时间,但是干部的任期却较短,如果没有长期追责制度很容易产生只顾短期形象的面子工程。没有长期检查就无法培养起干部的责任心,智慧城市很多重大决策影响长远,对决策者的长期追责机制将有利于决策的谨慎,这也要求专家要为自己的表态长期负责,长期追责的压力必将有力提高评审的质量并便于淘汰假专家。

 4.4  顶层设计的后评估与及时修改

 顶层设计需要有不断提高的过程,重要措施是建立后评估制度。智慧城市的顶层设计可每年评估一次,要检查执行的效果,未能执行的原因是什么,是哪些地方脱离实际还是有关部门拒不执行,借助于顶层设计的执行评估,可以发现哪些脱离实际的部分应及时进行修改,对于违反规划的部门行为要进行批评与处罚,这样做一方面能不断提高顶层设计的水平,另一方面能够提升顶层设计本身的权威性,成为主管部门引导智慧城市建设科学化的有力措施。

 5顶层设计要转变思维方式

 顶层设计的优劣不是理论问题而是实践问题,设计人员要追求用户的价值目标,并要准备接受实践的长期检验。

 5.1  顶层设计长期负责制是必然趋势

 顶层设计的长期负责制一定是未来智慧城市建设必须采取的措施,没有长期负责的压力,顶层设计的质量无法保证,没有不断的后评估反省修改,顶层设计是无法积累智慧而不断提高的。粗放的智慧城市建设不会永远持续下去,当顶层设计必须要面对以实践结果再检验之时想蒙混过关是不行的,设计者必须拿出真正有效的设计成果才能通过。

 5.2  跳出IT思维,学习用户价值观

 IT出身的顶层设计人员尤其要学习用户的价值观。顶层设计首先是一个经济学问题,智慧城市的价值与成本是用户的价值与成本而非开发商的价值与成本,开发者必须要学会理解用户与各利益相关者的价值观,跳出自己习惯的IT逻辑与审美观,用户不会按IT理念来评价顶层设计,只会按自己需求的获得感来评价系统,优秀的顶层设计是平衡了各利益相关方需求之后的产物。对用户价值观的理解能力决定了顶层设计的水平。

 5.3  顶层设计内容少而精才会成功

 目前顶层设计普遍存在的问题是多而杂,涉及的范围广而细必然会迷失方向,将使智慧城市失去个性。每个城市都会有自己的重点任务,顶层设计应帮助城市集中力量解决本市重点问题而不是面面俱到。政府精力、财力有限,顶层设计的重点不能多,多了必然把控不住。

 顶层设计不能过细,因智慧城市面对的不确定性因素太多,过于详细的设计本身是不合理的,过早关注细节必然影响战略思维的深度,过多的细节描述会限制执行者处理新问题的自由度,增加系统执行与运行的困难。

 5.4  与用户共同设计、共担长期责任

 顶层设计不能关门设计,要与用户共同来进行,IT出身的设计者很难全面理解甲方与用户的价值观,共同设计能够使信息技术与用户目标更好地结合起来,形成更有操作性的系统。

共同完成的顶层设计便于用户接受与执行。人们对于将自己排除在外的系统有着本能的抗拒,只有共同参与才能消除这种抗拒。

优秀的智慧城市顶层设计是不断反省、不断检查、不断修改的产物,唯有设计者与用户长期负责才能促使顶层设计不断完善、不断优化,从而在智慧城市建设中发挥重要作用。

 

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